Teoría del costo en la gestión municipal

¿Cuáles son las causas de la dificultad para introducir “costos” en la gestión municipal?

Como fruto de la invalorable actividad que, desde hace más de 30 años, viene desarrollando la Comisión de Profesionales en Ciencias Económicas del Ámbito Municipal del CPCEPBA, entre los profesionales del rubro está hoy fuera de discusión la necesidad de contar con información sobre costos de los servicios municipales y la importancia de su uso en la gestión. Sin embargo, también existe un diagnóstico coincidente respecto a la lentitud en el proceso de avance hacia el logro de ese objetivo.

Se impone pues la pregunta del acápite y, sin pretensión de agotar el tema, haré mención a dos posibles motivos que, recurrentemente, aparecen cuando el tema es puesto sobre el tapete:

- la falta de decisión política de impulsar el proceso por parte de las autoridades municipales; y

- las incuestionables dificultades que presenta su implantación.

Como suele ocurrir, los fenómenos no siempre se dan como resultado de una única causa y, posiblemente, en éste caso ambas sean concurrentes. Pero quiero agregar una tercera, que me compromete como docente universitario y de la que quiero hacerme cargo:

- el déficit en la formación recibida en las Facultades de Ciencias Económicas en materia de “costos”.

Reconociendo saludables cambios en las últimas décadas, sigue siendo frecuente en las cátedras persistir en el enfoque desde la “perspectiva contable” de los costos. Me refiero a la entrada al mundo de los costos desde la puerta de la contabilidad financiera y poniendo particular énfasis en cuestiones vinculadas a:

-  la medición del beneficio económico del período (costos en el Cuadro de Resultados); y

-  la valuación de bienes de cambio activables (costos en el Estado de Situación Patrimonial)

Esto deriva, por lo general, en la errónea concepción de que la determinación y uso de información de costos es propia de empresas privadas que persiguen fines de lucro (beneficios) y, dentro de ellas, de aquellas que desarrollan una actividad industrial, esto es, que produzcan “bienes activables”.

Desde esta absurda perspectiva, en la gestión municipal no cabría el concepto de costos ya que, por un lado, su ámbito es, claramente, el de una organización “sin fines de lucro” y, por el otro, no es productora de “bienes” sino “servicios” y estos -por naturaleza- no son activables.

Lejos estoy de insinuar que los colegas que se desempeñan en sector público adhieran a esta noción. Por el contrario, ellos luchan cotidianamente contra ella. Por tanto, la personal persuasión de que la “Teoría del Costo” es un arma poderosa en esa pelea, me anima a acercarles este humilde aporte.

¿A qué llamamos “Teoría del Costo”?

Responder acabadamente a esta segunda pregunta reclama un espacio del que no disponemos. Por eso, en homenaje a la brevedad y abusando de simplificaciones, diré que es “una mirada del fenómeno de los costos desde el prisma de ciencia madre de la economía”. La Teoría del Costo es una entrada al mundo de los costos desde las anchas puertas de la economía de la producción y de la teoría del valor.

Obviamente, su enfoque no excluye lo contable. Por el contrario, le da marco y lo extiende, además, a la gestión de las organizaciones. Usaré el cuadro 1 para sintetizar sus aspectos liminares.

El problema económico esencial radica en la circunstancia de que las necesidades humanas se satisfacen, solo, mediante la disposición de cantidades ciertas de “cosas”, las que (salvo el caso de los bienes libres) poseen la condición de ser escasas.

Los sujetos que operan en la economía tienen “necesidades insatisfechas” que solo pueden ser resueltas mediante la disposición de “cosas útiles”, es decir, que posean la capacidad específica para satisfacerlas.

A diferencia de los “bienes libres” que son provistos por la naturaleza, los llamados “bienes económicos” deben ser producidos por el hombre y, por tanto, tienen “propietarios”.

Los “Procesos de Producción” son actividades que tienen como finalidad generar “utilidad”. Sus resultados, llamados “productos”, en principio, tienen capacidad para satisfacer determinadas necesidades de los sujetos. Desde esta perspectiva, “producto” es cualquier elemento que sea capaz de satisfacer una necesidad. Dichos elementos pueden o no ser de naturaleza material, es decir, los productos creados por el hombre: o son “bienes” (materiales), o son “servicios” (no materiales).

La percepción que sobre la “utilidad” que posee un producto (capacidad para satisfacer su necesidad), hace que el sujeto asigne al mismo un determinado “valor de uso” (subjetivo) y que se predisponga a entablar una “relación de intercambio” y a pagar por él un determinado “precio” o “valor de cambio” (objetivo). Recién a partir de la disposición de una cierta cantidad de producto obtenida de la relación de intercambio, el sujeto podrá satisfacer su necesidad insatisfecha.

Las actividades o acciones que se desarrollan en los “Procesos de Producción”, necesariamente, demandan el consumo de recursos o factores. Desde esta noción económica, el concepto de costo se sustenta en la vinculación coherente entre los recursos necesarios consumidos y los volúmenes de productos obtenidos, en el proceso de su producción.

La “coherencia” del vínculo se ampara en la identificación de las acciones o actividades que se desarrollan en los procesos de producción y, además, en:

-  la medición del consumo de los diferentes recursos por parte de las diversas actividades;

-  el conocimiento de las interrelaciones de las actividades entre sí; y

-  el conocimiento de las interrelaciones de entre las actividades y los productos (bienes o servicios) que se obtienen del proceso (Cuadro 2).

Resulta relativamente sencillo entender a las empresas privadas como “macro procesos de producción”, que persiguen objetivos de beneficio. También advertir que, en algún momento, ellas mismas son “sujetos” con necesidades que satisfacer (disponer de recursos para desarrollar sus actividades), lo que las mueve a concurrir como demandantes al mercado de factores y pagar allí determinados precios para poder disponerlos y combinarlos con el objetivo de generar “bienes” y/o “servicios”, los que serán luego percibidos como “útiles” por sus clientes, recibiendo precios del intercambio de los productos que ofrecen.

Obviamente, el “beneficio económico” se relaciona con el diferencial neto entre el valor de los recursos empleados (costos) y valor de los productos intercambiados (ingresos).

¿Qué puede aportar la “Teoría del Costo” a la gestión municipal?

Algo más difícil resulta interpretar cómo aplica el concepto descripto en la producción de servicios públicos municipales. Sin embargo, la visión del Municipio como un “macro proceso de producción de servicios”, constituido por una red de actividades interrelacionadas de las que derivan esas prestaciones, inspira la idea de que el modelo general del cuadro 1 también aplica y es útil para avanzar en la idea de la implementación de sistemas de información de costos de los servicios municipales.

Ciertamente, habrá que enfrentar los mismos desafíos que enfrentamos a la hora de definir costos en actividades industriales, solo que ahora adecuándolos a la realidad particular que nos ocupa. En particular en lo referido a lo que explica el cuadro 2, básicamente:

- Identificación de los servicios producidos.

- Identificación de las actividades que componen los procesos de producción (mapa de acciones).

- Identificación de los recursos que se consumen en cada una de las actividades identificadas.

- Definición de la mecánica de acumulación de los recursos en los servicios identificados.

El cuadro 3 intenta replicar el cuadro 1 pero relacionándolo con la lógica de la gestión municipal; interpretando que:

- El Municipio es una organización contenedora de Procesos de Producción de Servicios Públicos, los que son “costeables” por la vía de la vinculación de los recursos empleados con los servicios prestados.

- En su desarrollo se intenta crear una “utilidad real” para los usuarios (satisfacción de necesidades puntuales de los vecinos).

- Los “sujetos” con necesidades insatisfechas son los contribuyentes y sus familias (usuarios), quienes al percibir la “utilidad real” de los servicios se predisponen para la particular “relación fiscal” con el Municipio.

- Las tasas municipales representan el valor de cambio o precio que el municipio cobra por esos servicios.

Por cierto, falta el correlato con el concepto de “beneficio económico”. Sin embargo, en esa línea de pensamiento, como no advertir que, si el desarrollo de los procesos de producción de servicios municipales se realiza en el marco de los clásicos conceptos de EFICIENCIA, EFICACIA y ECONOMÍA, el resultado no podrá ser otro que la favorable predisposición para el pago de las tasas (cobrabilidad) y, sobre todo, su traducción en obvias adhesiones a la gestión política que lo lleva adelante.

VER TRES CUADROS