Realidad Profesional | Revista del Consejo Profesional de Ciencias Económicas de la Provincia de Buenos Aires y su Caja de Seguridad Social
Reforma tributaria: Pautas para
un nuevo sistema de recaudación
El autor indaga en las alternativas para modificar el sistema actual sobre la base de una política que posibilite que sea cada vez más progresivo y equitativo.
El autor analiza el Sistema Tributario Argentino y plantea los lineamientos de una reforma. Observa la necesidad de “Voluntad política”, “Acceso a la Justicia”, “Celeridad en la Justicia”, “Fácil acceso a la Justicia”, “Control por los contribuyentes” y “Federalismo del sistema”.
Un interesante trabajo que indaga en los principios del sistema actual, sus fortalezas y debilidades, y propone pautas para el desarrollo de una versión evolucionada.
ARTÍCULO PUBLICADO EL 2021-03-26
Edición N. 120 - Marzo / Abril 2021
NOTAS DE AUTOR
Dr. Eduardo H. Porcelli
Contador PúblicoDocente universitario, síndico concursal, perito judicial, asesor de cámaras empresarias, investigador, conferencista y escritor sobre temas contables y tributarios.
“-Soy noble, y, por tanto, no contribuiré. Admitir un impuesto es propio de gente plebeya. Que pague la canalla.” (Anatole France, 16/04/1844 – 12/10/1924, “La isla de los pingüinos (La primera asamblea de los Estados de Pingüinia)”
Introducción
El Sistema Tributario Argentino adolece de una inequidad manifiesta pues la recaudación pro-viene mayoritariamente de los impuestos a los consumos.
En los últimos años las reformas fueron en su mayoría en detrimento de los estratos sociales de menores ingresos.
Para modificar el sistema actual debe elaborarse una política que posibilite, a través del tiempo, que el mismo sea cada vez más progresivo, respetando los principios de equidad horizontal y vertical. Equidad horizontal, para que los sujetos pasivos de igual capacidad contributiva abonen tributos similares, y vertical, para que el sacrificio en el pago de los tributos sea de igual o similar magnitud con relación a la capacidad económica de cada uno de los sujetos.
La reforma del sistema tributario debe consensuarse con la política económica y social a desarrollarse puesto que no se puede optimizar el sistema a costa de los recursos estatales.
En principio, debe lograrse un crecimiento de la Economía y acompañarse el mismo con legislación modificativa de los tributos, siguiendo los objetivos enunciados anteriormente de mayor progresividad del sistema.
Toda reforma que se efectúe debe ser en consideración al sujeto percudido, respetando los estratos económicos de los ciudadanos, para que la gravabilidad incida en mayor medida en aquellos sujetos con mayor capacidad contributiva.
El reciente “Impuesto a la riqueza” es un paradigma de lo expuesto dado que se logran recursos de carácter excepcional, respetando los principios de equidad horizontal y vertical.
Deben eliminarse los privilegios y prebendas írritas que desnaturalicen los principios enunciados. Habría que lograr la menor cantidad de exenciones y las que permanezcan deberían autosustentarse con el desarrollo económico que su aplicación evidencie.
La reforma debe tener en cuenta el sistema federal de nuestra organización social y, por ello, es necesaria la implementación de un nuevo sistema de coparticipación tributaria, el cual en la actualidad se encuentra desnaturalizado y no responde a los principios y parámetros de su creación.
No sólo la reforma se ve condicionada por la variable económica sino también por el sistema judicial imperante, que debe modificarse al efecto de dar certeza y agilidad a las controversias y permitir el acceso a todos los contribuyentes sin violentar las garantías constitucionales y sin condicionamiento al pago previo de los tributos.
Pautas para una reforma tributaria
Voluntad política
Se debe lograr un consenso político sobre los objetivos de la reforma e integrar una Comisión multisectorial para el seguimiento, control y elevación de leyes modificatorias de la legislación actual, que se prolongue en el tiempo más allá del gobierno de turno.
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El Sistema Tributario Argentino adolece de una inequidad manifiesta pues la recaudación pro-viene mayoritariamente de los impuestos a los consumos.
”
Dicha Comisión debe estar integrada por expertos en Economía y en Materia Tributaria, con la consultoría permanente a las Cámaras Empresarias, los Sindicatos, Agrupaciones de Consumidores y, por supuesto, los Consejos y/o Colegios Profesionales que tengan entre sus matriculados las incumbencias mencionadas y todo organismo que revista un interés en la misma.
El gobierno debe implementar un plan económico donde se incremente el producto bruto interno, dada la necesidad de generar mayores recursos que permitan un incremento de la recaudación tributaria y, concomitantemente, reformar el actual sistema equiparando los ingresos tributarios con impuestos progresivos en reemplazo de los de carácter regresivos.
Es necesario dictar un nuevo Régimen de Coparticipación Federal tal como lo dispone la reforma constitucional de 1994. Se deben consensuar políticamente los objetivos de la reforma para que los sucesivos gobiernos mantengan la voluntad en el logro de los objetivos buscados.
Acceso a la Justicia
Otro elemento preponderante, que hace a la viabilidad de la reforma tributaria y a su permanencia, es la posibilidad del control por los propios contribuyentes mediante el acceso a la Justicia para dirimir las controversias interpretativas.
Para ello deben replantearse algunas cuestiones que, en la actualidad, entorpecen el ejercicio de los derechos de los contribuyentes y consumidores.
Solve et repete
Esta característica debe necesariamente ser eliminada porque su aplicación impide la interposición judicial de un sinnúmero de controversias en materia tributaria.
“Dicha regla fue creada pretorianamente por la doctrina de la CSJN para asegurar la normal percepción de la renta pública, en una época en que era creencia generalizada que toda acción o recurso judicial tenía carácter suspensivo del acto administrativo. Más, desde hace largo tiempo la regla general vigente es que la promoción de las acciones o recursos administrativos o judiciales, por sí solos no tienen efectos suspensivos del acto administrativo, conforme lo establece el art. 12 de la ley 19.549 (Adla, XXXII-B, 1752) y disposiciones análogas de las leyes provinciales.” (Rodolfo Spisso - LA LEY 05/06/2012, 1-LA LEY 2012-C, 1200 – IMP 2012-7, 7)
“
En los últimos años las reformas fueron en su mayoría en detrimento de los estratos sociales de menores ingresos.
”
“
Habría que lograr la menor cantidad de exenciones y las que permanezcan deberían autosustentarse con el desarrollo económico que su aplicación evidencie.
”
En la práctica la aplicación de la regla conlleva a que una vez efectuado el pago es tanto el tiempo que debe esperar el actor para obtener la devolución, con la carga económica del gasto de ocurrir a la justicia y la probabilidad de un resultado contrario, que, sumado a la devaluación que sufre lo pagado, hace que se desista de la vía judicial.
Celeridad en la Justicia
Otra cuestión que necesariamente debe modificarse es la carencia de plazos para las decisiones administrativas y judiciales que conlleva a que el actor se encuentre en un estado de inseguridad jurídica permanente, quedando subordinado ante el Poder Administrativo o Judicial, según el caso, a resultas de un decisorio que menoscaba su garantía constitucional a un debido proceso que afecta la garantía del derecho a la defensa (CSJN - 23/06/2009, “Fiszman y Cía. SCA c/ DGI” – Habían transcurrido más de 27 años desde la elevación de los autos a sentencia).
Los plazos para expedirse que tienen los jueces son incumplidos en forma permanente, dado que no existe sanción alguna. La norma sin punición carece de efectividad y los incumplimientos son permanentes, tanto a nivel nacional como provincial, tanto administrativo como judicial.
La reforma debe tener en cuenta el sistema federal de nuestra organización social y, por ello, es necesaria la implementación de un nuevo sistema de coparticipación tributaria. Esto se contrapone con la rigurosidad punitiva en los incumplimientos formales de los contribuyentes, alterando la igualdad de la relación jurídica tributaria en forma permanente.
Para efectuar una reforma tributaria más equitativa es condición indispensable no sólo la reforma legislativa en el aspecto material, sino también incorporar en los procedimientos judiciales y administrativos plazos perentorios y rigurosos de cumplimiento obligatorio para los jueces. Ello, en procura de no afectar la garantía del debido proceso adjetivo.
Fácil acceso a la Justicia
Tanto en sede administrativa como judicial, el contribuyente debe soportar los costos de asesoramiento de un profesional especializado y de ser necesario las costas judiciales.
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Es necesaria la implementación de un nuevo sistema de coparticipación tributaria, el cual en la actualidad se encuentra desnaturalizado y no responde a los principios y parámetros de su creación.
”
En la vía administrativa no existe regulación alguna cuando la controversia se define a favor del contribuyente y, en la judicial, se dilata de tal manera en el tiempo que no siempre puede llevarse a cabo la cobranza de las costas y honorarios.
La situación se agrava cuando en el análisis del costo de oportunidad, en especial de los pequeños contribuyentes, se torna antieconómico cualquier tipo de recurso.
Considero que debería estudiarse la posibilidad de un rápido acceso, tanto en sede administrativa como judicial, que permita a los pequeños contribuyentes efectuar el reclamo correspondiente, con parámetros que permitan dicho acceso sin tener que abonar cargo alguno, en forma previa al resultado.
Control por los contribuyentes
Los objetivos básicos que motivarán la reforma tributaria deben ser incorporados a la legislación para que toda modificación posterior, que no respete los mismos, pueda ser cuestionada en la vía judicial por los propios sujetos pasivos y por los sujetos incididos por la carga tributaria.
No sólo los sujetos pasivos deben tener acceso a la justicia para peticionar la inconstitucionalidad de las normas o la confiscatoriedad de los tributos, sino, en especial, cualquier ciudadano que se vea afectado. En tal sentido, téngase presente que los impuestos a los consumos actualmente no pueden ser cuestionados por los consumidores pues, pese a que la carga fiscal recae sobre los mismos, no son sujetos pasivos de la relación tributaria.
Debería crearse una agrupación de consumidores, con facultades para ocurrir ante la Justicia en nombre y representación de éstos al efecto de no permitir la violación de las pautas trazadas para la reforma.
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En nuestro sistema federal se debe proveer a las provincias de los ingresos suficientes para la atención de sus necesidades y su desarrollo independiente.
”
El principio de confiscatoriedad tributaria sustentado por la CSJN, que en su aplicación siempre se refiere a la relación entre el sujeto pasivo de la relación jurídico-tributaria y el tributo en forma directa, debería ser extendido para los sujetos percudidos por los impuestos y en forma global a todos ellos. (Pos-tura sostenida por el Dr. José Osvaldo Casás en sus clases de Derecho Tributario Constitucional - Procurador General de la CSJN, escritor y profesor y Presidente del Tribunal Superior de Justicia de la Ciudad de Buenos Aires hasta su deceso).
Federalismo del sistema
Es necesario dictar un nuevo Régimen de Coparticipación Federal tal como lo dispone la reforma constitucional de 1994 y que a la fecha se encuentra pendiente (Cláusula transitoria 6ª de la Convención Constituyente de la Reforma de 1994), que atienda tanto las características propias de los estados involucrados como las necesidades de los mismos y las especiales características de cada uno de ellos.
En nuestro sistema federal se debe proveer a las provincias de los ingresos suficientes para la atención de sus necesidades y su desarrollo independiente.
La distribución actual, pactada por los estados provinciales y la Nación, se encuentra desactualizada y desvirtuada por el transcurso del tiempo y las modificaciones que se introdujeron a la misma en la década del ’90 (La Ley 23.548 – vigencia: 01/01/1988 / 31/12/1989, establecía una prórroga automática en tanto no se dictase una ley que la reemplace).
De la reforma tributaria propiamente dicha
La reforma tributaria tendría que establecerse sobre la base de eliminar y/o morigerar los aspectos regresivos e inequitativos del sistema sin que la misma se transforme en una pérdida de recursos para el Estado.
Debe hacerse un estudio pormenorizado de la recaudación actual para que las modificaciones al sistema no afecten la misma y permitan la reducción de la carga tributaria de los estratos de población de menores recursos, con impuestos de incidencia directa a los grandes grupos empresarios y a sectores que se encuentran gozando de exenciones o alícuotas reducidas de gravabilidad, tales como el sector financiero, mediante la aplicación de tasas progresivas del impuesto a las rentas o similares, que no sean trasladables.
También es necesario respetar los principios de igualdad entre los sujetos pasivos (igualdad horizontal) y de capacidad contributiva (igualdad vertical). A ello debe agregarse la incorporación, como elemento a tener en cuenta, de la capacidad económica de los sujetos percudidos (consumidores).
Por último, la reforma debería estar acompañada por una nueva ley de coparticipación que respete el sistema Federal de Gobierno.
