Realidad Profesional | Revista del Consejo Profesional de Ciencias Económicas de la Provincia de Buenos Aires y su Caja de Seguridad Social
Sistema integral de cuidados
en un país federal como Argentina
Las autoras reflexionan sobre el por qué la construcción de sistemas integrales de cuidados debe tener en cuenta al federalismo fiscal y brindan propuestas para la obtención de recursos que tengan como destino específico un Régimen Especial de Cuidado.
En la región, al calor de las luchas de los movimientos feministas, avanzan las agendas que buscan implementar políticas que redistribuyan las responsabilidades del cuidado entre los distintos actores de la sociedad y abonen a una recuperación económica que achique las profundas desigualdades que se viven. Argentina es un país federal y para la construcción de un sistema integral de cuidados (SIC), el gobierno nacional y los subnacionales deben consensuar parte de sus prioridades para concretar su construcción. Elegir construir un SIC implica reconocer y operar para corregir la inequitativa organización social del cuidado presente en la sociedad en donde los hogares, y las mujeres dentro de estos, son los principales responsables de velar por las necesidades de cuidado.
ARTÍCULO PUBLICADO EL 2023-08-18
Edición N. 134 - Julio / Agosto 2023
NOTAS DE AUTOR
Dra. Noelia Méndez Santolaria
Licenciada en Economía.
Dra. Antonella Belén Gervagi
Licenciada en Economía.
Magíster en Economía.
En la región, al calor de las luchas de los movimientos feministas, avanzan las agendas que buscan implementar políticas que redistribuyan las responsabilidades del cuidado entre los distintos actores de la sociedad y abonen a una recuperación económica que achique las profundas desigualdades que se viven. Argentina es un país federal y para la construcción de un sistema integral de cuidados (SIC), el gobierno nacional y los subnacionales deben consensuar parte de sus prioridades para concretar su construcción. Elegir construir un SIC implica reconocer y operar para corregir la inequitativa organización social del cuidado presente en la sociedad en donde los hogares, y las mujeres dentro de estos, son los principales responsables de velar por las necesidades de cuidado.
En este sentido, se han desarrollado los primeros pasos hacia la construcción del sistema integral. Dan cuenta de esto la creación de una dirección nacional específica del tema, la conformación de una mesa interministerial de políticas de cuidados y de una mesa federal de políticas económicas con perspectiva de género y la reciente presentación del proyecto de ley Cuidar en Igualdad.
Si bien es basto el trabajo que se realizó en los últimos años en términos de políticas de inversión social en cuidados, es menor la atención que reciben las políticas de recursos para financiarlas de forma sostenible, equitativa y federal.
El financiamiento de las políticas públicas puede provenir de tres fuentes: endeudamiento, emisión o tributos-impuestos. En el presente artículo nos centraremos en los recursos tributarios, no sólo porque el país presenta fuertes restricciones para obtener financiamiento mediante las dos primeras fuentes sino porque la fuente tributaria es el único mecanismo solidario de obtención de recursos del Estado. En este sentido, el federalismo juega un rol preponderante: las provincias y la CABA son responsables de una parte sustancial del gasto público porque se encargan de financiar gastos como la educación y la salud pública vinculadas al SIC.
Por esta razón, es importante observar las finanzas de los gobiernos subnacionales y evaluar la provisión de servicios que pueden ejecutar. La heterogeneidad de las jurisdicciones en términos de sus capacidades financieras, su desarrollo económico, nivel de ruralidad, cantidad de población, nivel y características de las demandas sociales, entre otras variables, pueden generar inequidades en la provisión de los servicios. Si los recursos y la provisión de estos servicios son muy dispares entre gobiernos subnacionales se anudan desigualdades que afectan el desarrollo de la vida y acrecientan las brechas entre las personas, sin mencionar que comprometen la formación de capital humano en el largo plazo como un componente importante del devenir de la economía en su conjunto.
¿Cuáles son las características del federalismo fiscal en Argentina y cuáles son los desafíos que presenta para la construcción de sistemas integrales de Cuidado?
El modelo actual de Federalismo Fiscal reposa en nuestra Constitución Nacional, donde se establece que las provincias conservan todas las competencias no delegadas al gobierno federal. La descentralización de servicios desde el gobierno nacional a los subnacionales, ocurrida en el pasado, y la concentración de la recaudación en pocos impuestos administrados por la Nación, determina la importancia de las transferencias de recursos interjurisdiccionales, como la coparticipación.
Según información publicada en el Ministerio de Economía de la Nación, en el consolidado de jurisdicciones subnacionales, los recursos de origen nacional (transferencias automáticas) ocupan casi el 50 % de sus recursos. Dentro de la composición de los recursos tributarios de origen provincial (casi el 30 % de los recursos) el impuesto de más peso es Ingresos Brutos, que en el consolidado aporta casi el 75 % de tales recursos, seguido de impuesto Automotor, Inmobiliario y Sellos.
En este punto es necesario analizar la centralización de la recaudación en el Estado Nacional y la descentralización del gasto en los niveles subnacionales. El 83 % de la recaudación es realizada por la nación, para luego quedarse con la parte que le corresponde y distribuir el resto según los regímenes vigentes.
La forma en la cual se articula la política de recursos tiene un impacto diferencial en la posibilidad de concretar los objetivos que se persiguen y en las desigualdades socioeconómicas y de género presentes en la sociedad, y los mecanismos de distribución de recursos entre las jurisdicciones, como la coparticipación federal de impuestos, toman relevancia.
El régimen de coparticipación federal de impuestos que rige actualmente se enmarca en la ley 23.548 y sus modificatorias. Posee índices fijos de reparto que no persiguen un criterio explícito perpetuando las desigualdades que afectan el desarrollo de la vida y acrecientan las brechas entre las personas.
En la práctica, muchos han sido los intentos de reformular la Ley de coparticipación federal de impuestos y generar criterios objetivos de reparto, el problema es que al tratarse de un juego de suma 0, aún no se han dado las condiciones para poder reformularla debido a tensiones entre los partícipes y a la dificultad para lograr consensos en el marco de las mayorías constitucionales exigidas para la sanción de una ley convenio de Coparticipación.
¿De qué formas se pueden movilizar fondos federales para el SIC evitando la reproducción de desigualdades?
Para evitar los problemas de desigualdad del esquema de coparticipación sugerimos evitar pasar por el mismo. En ese sentido se proponen 4 alternativas para la obtención de recursos que tengan como destino específico un Régimen Especial de Cuidado que distribuya de forma automática y diaria los recursos entre las provincias y CABA por medio de coeficientes específicos para el sector de cuidados. Si bien el destino de los fondos es lo novedoso de la propuesta, es importante mencionar que los mecanismos de financiamiento federal a continuación descriptos cuentan con antecedentes en la historia del federalismo argentino y todos presentan desafíos y diversos grados de factibilidad.
Los hogares, y las mujeres dentro de estos, son los principales responsables de velar por las necesidades de cuidado. Mecanismo de financiamiento federal:
1. Crear un impuesto con destino específico al Régimen Especial de Cuidado: Este nuevo impuesto de recaudación centralizada podría gravar fuentes que impliquen un perjuicio para la sostenibilidad de los cuidados o que tengan un carácter fuertemente redistributivo. La debilidad de esta propuesta reside en el potencial recaudatorio que tienen los nuevos impuestos pero entre los puntos positivos que se pueden mencionar es que la creación de un nuevo impuesto significa nuevos recursos específicos para nuevas prestaciones, aminorando las dificultades que puede suponer adicionar responsabilidades de gasto sin una nueva fuente de recursos adicional y la conflictividad que supondría que sea alguna de las partes las que resigna los fondos propios.
2. Cambiar la distribución de un impuesto existente que fondee al Estado nacional para financiar el sistema integral de cuidados Régimen Especial de Cuidado: En este caso el esfuerzo recae únicamente en el Estado nacional y resulta más factible el cambio en el destino de un impuesto existente cuando de manera unilateral (nación) se decide descentralizar recursos. Esta opción (y las que siguen) al no generar recursos nuevos implica una reasignación de gastos que se dedicaban a otros fines hacia políticas de cuidado.
3. Crear un fondo para financiamiento de los cuidados (que se distribuya de acuerdo con el Régimen Especial de Cuidado) como un nuevo actor de la coparticipación: agregar un nuevo actor al régimen de coparticipación permite captar fondos de todos los impuestos coparticipables, pero podría generar aversión y litigiosidad cuando algunos partícipes pierdan afluencia de recursos por la nueva manera de distribución.
4. Modificar un impuesto coparticipable existente para financiar el Régimen Especial de Cuidado: En este caso no se afecta a la totalidad de la masa coparticipable (formada por distintos tributos) sino un tributo específico. Como en el caso anterior, el esfuerzo se reparte entre la nación y las provincias. En este sentido la factibilidad política de implementar esta opción recae de nuevo en que el reparto de los fondos (impuestos existentes) es un juego de suma cero.
Pacto fiscal por los cuidados
Considerando la actualidad del federalismo fiscal y sin importar cuál de los 4 mecanismos descriptos se pueda utilizar para movilizar recursos que hagan realidad un sistema federal integrado de cuidados, resultaría conveniente que los diferentes niveles de gobierno involucrados lleguen a un acuerdo cooperativo sobre cuáles serán aquellas políticas por financiar, quienes serán los responsables de financiarlas, quienes los responsables de proveerlas y cuáles son los niveles de prestación que se desean obtener. En ese sentido es pertinente destacar que el inc. 3 del art. 75 de la Constitución establece que no se podrán realizar transferencias de competencias, servicios y funciones sin la respectiva reasignación de recursos y la aprobación por ley del Congreso, cuando correspondiere, y por la jurisdicción interesada. Por ello, se cree de vital importancia la suscripción de un Pacto Fiscal por los Cuidados [1] en el marco del cual se pueda:
- Concertar criterios mínimos de prestación a garantizar, con mejoras progresivas, compartidos por todos los actores del federalismo.
- Incorporar mecanismos de reparto que garanticen la suficiencia de los fondos para los objetivos específicos de las políticas (tanto en términos de gastos corriente como de infraestructura) teniendo en cuenta las capacidades fiscales, las desigualdades de los distintos territorios y las características poblacionales específicas que puedan influir en el costo de ellas.
- Contar con fondos de asignación específica para las políticas de cuidados que sean intangibles, previsibles, y fácilmente trazables facilitando los procesos de evaluación del cumplimiento de los compromisos asumidos.
- Llevar adelante un sistema de información integrado que permita la construcción de indicadores, su seguimiento y evaluación con respecto a los objetivos planteados y la calidad de los servicios de cuidado prestados.
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REFERENCIAS
1. “Los pactos fiscales, como las demás creaciones legales del federalismo de concertación, configuran el derecho intrafederal y se incorporan una vez ratificados por las legislaturas al derecho público interno de cada Estado provincial, aunque con la diversa jerarquía que les otorga su condición de ser expresión de la voluntad común de los órganos superiores de nuestra organización constitucional: nación y provincias, y prueba de su categoría singular es que no es posible su derogación unilateral por cualquiera de las partes” (CSJN, 2015).
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