Realidad Profesional | Revista del Consejo Profesional de Ciencias Económicas de la Provincia de Buenos Aires y su Caja de Seguridad Social
La difícil implementación
de los ODS en la gestión pública
El autor, miembro del CECyT, se centra en las dificultades que tiene el Estado para cumplir con los Objetivos de Desarrollo Sostenible, su transición hacia la digitalización y la mirada que se tiene del sector público como una mera burocracia administrativa.
Conforme al avance de la tecnología, el Estado tiene más herramientas para adaptar el diseño de sus políticas públicas al cumplimiento de los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS). Para que la gestión pública sea eficiente, dicho Estado requiere de la complementariedad de las empresas y las organizaciones sociales, que a su vez, tienen intereses en pugna. La transición tecnológica y la colisión entre la era digital y la analógica generaron dificultades en la implementación de sistemas que pregonan la transparencia y eficiencia de los procesos que son competencia del Estado y en la eficaz asignación de los recursos, que ponen en riesgo el cumplimiento de los ODS. Se analiza la concepción de “lo público” como algo que excede a lo puramente estatal.
ARTÍCULO PUBLICADO EL viernes 22 de septiembre
Edición N. 135 - Septiembre / Octubre 2023
NOTAS DE AUTOR
Eduardo Ingaramo
Contador Público y Licenciado en AdministraciónEx Director y actual Miembro del Consejo Asesor del Área de Responsabilidad y Balance Social de CECYT-FACPCE
Profesor universitario
La Agenda 2030 de Naciones Unidas sobre Desarrollo Sostenible tiene 17 objetivos y 169 metas que sirven de orientación a los países para erradicar la pobreza, afianzar la paz, cuidar el planeta y lograr prosperidad para las personas, entre otros desafíos a alcanzar. Específicamente, se ordenan en 5 ejes temáticos (Personas, Planeta, Prosperidad, Paz y Alianzas).
Alvin y Heidi Toffler plantean en su libro “La revolución de la riqueza”[1] que la cuarta ola es una etapa en la que el conocimiento circula y las personas se apropian de él tomando en sus manos buena parte de las tareas y servicios que antes les eran provistas por terceros. Dicha apropiación recibe el nombre de “Prosumo”, una combinación de producción y consumo.
En aquella época, se afirmaba que el Estado, y en especial la Justicia, iban a menor velocidad, por lo que paralizaban los procesos de innovación y mejora.
Si bien esa concepción se ha ido modificando, es innegable que todavía falta mucho por recorrer para que el Estado pueda proveer la información, la formación y el acompañamiento de las iniciativas de las personas, las empresas y las organizaciones de la sociedad civil.
En relación a los Objetivos de Desarrollo Sostenible (ODS), las entidades de la economía social y solidaria (EESS) –cooperativas, mutuales, asociaciones civiles y fundaciones– son las más colaborativas en cuanto a su cumplimiento, junto a los aportes individuales de las personas, en contraposición al comportamiento de las empresas lucrativas, que suelen dedicarse a unos pocos ODS en la medida que no afecten su principal objetivo de obtener ganancias.
Quien debe fomentar el cumplimiento de todos ellos es el Estado, aprovechando la colaboración gratuita de los otros 3 sectores.
La convivencia entre el Estado, las empresas y las entidades sociales
No es novedad que las empresas lucrativas buscan eficiencia financiera –valorización de sus acciones–, eficiencia económica –uso mínimo de recursos– y suelen agregarle algunas acciones orientadas a los ODS.
Por su parte, las EESS no buscan eficiencia financiera, aunque sí eficiencia económica –como condición necesaria para su sobrevivencia–, y le agregan al proceso la búsqueda de eficacia –objetivos logrados/objetivos buscados–, como así también una búsqueda de eficacia social hacia las comunidades en las que están insertas.
Por último, los Estados deben buscar influir en todos los ODS con eficiencia económica y eficacia social mediante las políticas públicas que diseñe, en colaboración con la sociedad organizada.
Algunas definiciones que atañen al rol del Estado
George Hegel (1770-1831) decía que “la sociedad civil y el Estado se encuentran lejos de ser dos ámbitos completamente escindidos”, ya que se interrelacionan de manera compleja. La sociedad civil, sin las mediaciones entre lo particular y lo universal en su seno (administración de justicia, policía y corporaciones) sería el puro caos de la contingencia del mercado.
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Administrar lo público es mucho más que lo estatal.
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Oscar Oszlak (2003), en su descripción del Estado Mínimo de los ´90, afirma que “el aparato institucional del estado nacional argentino guarda hoy –en 2003-, un lejano parentesco con el que poco más de diez años atrás lo triplicaba en tamaño y era responsable de numerosas gestiones de las que actualmente ya no se ocupa”.
Por su parte, Guy B. Peters (1999)[2] observa el papel de la burocracia en el proceso político y sus repercusiones en la vida de los ciudadanos y señala que “el público considera que los funcionarios son responsables de la elaboración de las políticas en sus interacciones con la burocracia pública. Esto produce un juego oculto pero con su aparente legitimidad mejora la calidad de las decisiones políticas”.
Los requerimientos de la cuarta ola
Las tecnologías de la información aplicadas a los Estados debieran incluir las orientadas a:
- La transparencia, eficiencia y eficacia interna de su gestión
- La participación ciudadana
- El planeamiento, la ejecución y seguimiento de los resultados de Políticas Públicas y en especial de Servicios Públicos –justicia, seguridad, salud, educación, transporte, infraestructura, etc.-, regulación de mercados, aspectos sociales y ambientales.
En la aplicación de los ODS y sus metas, la situación en los Estados –nacional, subnacional y locales- es muy preocupante, debido a la ausencia de sistemas y bases de datos requeridas para la gestión, luego de establecidas las prioridades y los presupuestos, que podrían ser ejecutados y controlados con base en las metas cuantitativas y cualitativas establecidas.
Más allá de este panorama, la situación es menos compleja en las políticas universales –Asignación Universal por Hijo, Jubilaciones y Pensiones, etc.- en donde la ejecución cuenta con los escasos datos requeridos.
A su vez, mucho menos eficientes y eficaces son las políticas segmentadas –Aporte solidario, subsidios de tarifas– o focalizadas –planes sociales, de empleo, etc. –, en donde se precisa mucha información cuali y cuantitativa para su aplicación y control, sobretodo porque requieren una intermediación –del Estado, punteros u Organizaciones Sociales- para definir quiénes son los beneficiarios, se asignen recursos y los controlen.
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Se han mostrado totalmente ineficaces las políticas públicas relacionadas con las empresas.
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Por último, se han mostrado totalmente ineficaces las políticas públicas relacionadas con las empresas –inflación, acuerdos de precios, abastecimiento, comercio exterior, concentración y extranjerización, fiscalidad y planificación fiscal, etc. –.
Ante la falta de obligatoriedad de normas de reporte que obliguen a informar de un modo estandarizado al menos aquellos objetivos y metas de los ODS priorizados en su planificación (no siempre con recursos presupuestados y mucho menos ejecutados), el Estado se limita a exponer “experiencias exitosas”, que en modo alguno son suficientes para alcanzarlos.
La aplicación de los ODS requiere de decisión política. El Estado sub-administrado
La pandemia, el Aporte Solidario, las restricciones a la compra de divisas y los subsidios a las tarifas mostraron flagrantemente la ausencia de bases de datos completas, actualizadas, con las variables necesarias para establecer políticas públicas segmentadas, que permitan una eficiente y eficaz asignación de recursos.
Para ello, el Estado Nacional debió recurrir a inscripciones masivas –sin mucho control-, Declaraciones Juradas y valuaciones poco confiables imposibles de controlar exhaustivamente –por ejemplo, la ausencia de información estandarizada y actualizada del valor de las propiedades y su titularidad– o delegadas a organizaciones no preparadas o no dispuestas a rendir cuentas.
Esto plantea nuevamente una discusión sobre si la construcción de un Estado orientado a los ODS debe partir desde lo nacional o lo local. La respuesta no es excluyente.
Los Estados Nacionales y Provinciales
Ambos tipos de Estado han encabezado los sistemas orientados a la transparencia –sistemas de compras públicas en línea, seguimiento presupuestario y de gestión financiera-, en base a los compromisos asumidos en las leyes de responsabilidad fiscal firmados entre Nación y Provincias, y entre Provincias y Municipios.
En ese sentido, los sistemas orientados a la eficiencia y eficacia interna de su gestión son aún muy parciales, orientados a acciones y no a resultados, y con indicadores parciales por algunos programas y publicados como promedios, por lo que se dificulta el análisis sin georeferencias ni comparativas o en valores relativos (%).
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La sociedad civil y el Estado se encuentran lejos de ser dos ámbitos completamente escindidos.
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En cuanto a la participación ciudadana, solo hay unas pocas experiencias de elaboración participativa de normas, y las formalidades de audiencias públicas no vinculantes en la sanción presupuestaria o ajustes tarifarios en los servicios públicos son una muestra de hacia dónde van las políticas públicas a escala global.
Por último, en cuanto al planeamiento, la ejecución y seguimiento de los resultados de Políticas Públicas y en especial de Servicios Públicos, regulación de mercados y aspectos sociales y ambientales, poco o nada se ha hecho.
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Con autonomía, presencia territorial y cercanía a los actores privados y sociales, los municipios tienen más posibilidades de ordenar su gestión a partir de los ODS.
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Los Estados Municipales
Con autonomía, presencia territorial y cercanía a los actores privados y sociales, los municipios tienen más posibilidades de ordenar su gestión a partir de los ODS a condición de cumplir algunas pautas mínimas.
- Decisión Política. Ordenanza que:
a. Declara de interés municipal la Agenda 2030 para los ODS.
b. Adhiere a los ODS que componen la Agenda 2030.
c. Insta al SPM –Sistema Presupuestario Municipal- a arbitrar los medios para adaptar sus políticas a fin de identificar la vinculación de las metas y ODS. - Metodología de Trabajo
a. Diagramación y comunicación del Plan de Trabajo al Gabinete.
b. Designaciones de referentes en cada una de las Unidades Ejecutoras (UE).
c. Reuniones de trabajo con el responsable político de cada una de las UE en las que se definen Metas – Indicadores – Programas.
d. Creación de un clasificador Presupuestario de ODS.
e. Alineación de Programas Presupuestarios. - Momentos para la localización de los ODS
A modo de cierre
Los ODS son una forma válida, comparable y ampliamente aceptada de ordenar el funcionamiento del Estado, sus programas, presupuestos y mecanismos de participación y control –burocrático y social-.
Cabe destacar que no existe administración eficiente, eficaz y transparente del Estado sin recurrir a la complementariedad de las empresas y organizaciones sociales que conviertan a las políticas públicas en herramientas eficientes y eficaces de gestión pública.
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No existe administración eficiente, eficaz y transparente del Estado sin recurrir a la complementariedad de las empresas y organizaciones sociales.
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A su vez, no existen políticas públicas eficaces, si no se implementan junto a la burocracia estatal que cuenta o debiera contar con las herramientas tecnológicas y de información necesarias para planificarlas, ejecutarlas, controlarlas y transparentarlas.
Por otro lado, los niveles sub nacionales y locales son los más preparados para poner en marcha los ODS, pero para ello necesitan una organización nacional que ordene y posiblemente produzca las herramientas más complejas –análisis de contextos, sistemas de información, bases de datos actualizadas y mecanismos de participación y control social– para integrar las empresas, organizaciones sociales y los Estados en la tarea de administrar las políticas públicas que se definan, de modo que puedan ser viables de aplicación.
En ese sentido, la aplicación de los ODS requiere de decisión política, pero también de una adecuación de los sistemas presupuestarios que viabilicen su aplicación y resuelvan los conflictos burocráticos en la asignación de los recursos financieros, así como de las herramientas de información que permitan su planeación, ejecución, control interno y control social de los procesos y resultados, más allá de las simples acciones.
Las Ciencias Económicas, como ciencia arquitectónica de la sociedad –junto a la política propiamente dicha y la Ética según planteó hace más de dos milenios Aristóteles–, está llamada en sus diversas titulaciones a construir los sistemas capaces de administrar “lo público” que es mucho más que “lo Estatal”.
REFERENCIAS
1. Toffler, Alvin y Heidi. (2006). La revolución de la riqueza. 1a Ed, Debate. Buenos Aires ISBN 987-1117-25-6.
2. Peters, B. Guy (1999), La política de la burocracia, Fondo de Cultura Económica, México. ISBN: 9681649192.
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