En Argentina, la delicada situación fiscal necesita una reforma del sistema tributario, coordinado entre distintos sectores de la sociedad. El alto gasto público, impuestos de baja calidad y un alarmante desequilibrio fiscal hacen que el actual sistema tributario de nuestro país sea complejo, ineficiente y propenso a la evasión. A su vez, tiende a gravar más el consumo que la producción y se ve afectado por impuestos provinciales y municipales que se yuxtaponen con los nacionales. La excesiva cantidad de tributos como así también la baja calidad de los servicios prestados traen consigo una mirada anti Estado y un fomento de la economía informal, en épocas de inflación creciente e incapacidad para invertir a largo plazo. Un dato resume la concentración del sistema tributario: tres impuestos representan casi el 75% de la recaudación total de todos los tributos nacionales.

ARTÍCULO PUBLICADO EL 2023-11-24
Edición N. 136 - Noviembre / Diciembre 2023

NOTAS DE AUTOR

Dra. Emiliana Soledad Prado Dra. Emiliana Soledad Prado Contadora Pública
Profesora en Ciencias Económicas
Especialista en Tributación
Investigadora en la FACPCE

La situación fiscal de nuestro país en los últimos años podría resumirse en tres cuestiones centrales: gasto público en niveles récords, presión tributaria alta con impuestos de baja calidad, y un severo desequilibrio fiscal, situación que requirió alternativamente de un financiamiento inflacionario vía emisión monetaria y/o endeudamiento.

Tal es así, que Argentina tiene indicadores de gasto público y presión tributaria similares a los de los países desarrollados, pero su provisión de bienes públicos difiere notablemente en cantidad y calidad con los servicios prestados en esas naciones. Para entender la situación planteada, es necesario conocer el sistema tributario argentino, caracterizado por su complejidad, ineficiencia, falta de equidad y elevados niveles de evasión.

 

Por qué es necesaria una reforma tributaria

Cuando el Estado define sus impuestos, está decidiendo de qué manera van a extraerse los recursos necesarios de las empresas y familias del país, para luego transformarse en consumo e inversión colectivos. El dinero recaudado por medio de estos impuestos es el vehículo a través del cual se transfieren recursos de los bienes privados a los bienes públicos.

Entonces, para sentar las bases de una reforma integral que se sostenga a largo plazo, deben contemplarse todos los aspectos señalados y además, hacer énfasis en los principios de progresividad, equidad, simplificación, certidumbre y coordinación federal.

Ahora bien, para llevar a cabo un cambio, se necesita establecer un punto de partida, o dicho de otra manera, esbozar los pasos iniciales para una reforma tributaria integral. En primer lugar, es de suma importancia realizar un diagnóstico y análisis objetivo del contexto y la situación actual, para luego analizar las alternativas de diseño de la estructura tributaria. Ambas tareas requieren de un trabajo coordinado y en conjunto de distintos sectores de la sociedad, entre los que podemos mencionar: profesionales especialistas en impuestos, consejos profesionales de todo el país, cámaras empresariales y Diputados Nacionales.

Existen diferentes principios para organizar el sistema tributario, a saber:

  • Principio del beneficio: los individuos pagan impuestos proporcionales a los beneficios que reciben de los programas públicos. Es decir, los impuestos deben estar relacionados con la utilización efectiva de bienes públicos.
  • Principio de la capacidad de pago: establece que el monto de impuestos que paga el contribuyente debe estar relacionado con su renta o su riqueza. A mayor riqueza, mayor capacidad contributiva y por tanto, mayores impuestos (siempre deben existir criterios de justicia y equidad, independientemente que el Estado aplique cualquiera de los dos principios descriptos).
  • Principio de equidad horizontal: implica que los contribuyentes que son esencialmente iguales deben pagar los mismos impuestos.

 

Requisitos para una adecuada estructura tributaria

Los impuestos deben contribuir a la consecución de los objetivos de la política fiscal. Para esto, es necesario que un sistema tributario cumpla cinco requisitos:

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Argentina tiene indicadores de gasto público y presión tributaria similares a los de los países desarrollados, pero su provisión de bienes públicos difiere notablemente en cantidad y calidad.
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  1. Neutralidad: el diseño de los impuestos debe minimizar la interferencia en las señales e información que generan los mercados para evitar asignaciones sub-óptimas que reduzcan el bienestar social.
  2. Suficiencia: debe proveer un nivel de recaudación que permita cumplir los objetivos del gobierno.
  3. Equidad: la distribución de la carga tributaria debe ser equitativa entre los distintos sectores de la población, teniendo en cuenta la capacidad de pago.
  4. Simplicidad: el sistema tributario debe ser simple y de fácil acceso para el contribuyente, para minimizar la evasión y elusión.
  5. Crecimiento y estabilidad de precios: la estructura tributaria debe brindar la posibilidad de suavizar los ciclos económicos, evitando las presiones inflacionarias y tendencias recesivas que aumenten el desempleo.
La distribución de la carga tributaria debe ser equitativa entre los distintos sectores de la población, teniendo en cuenta la capacidad de pago.

Si el sistema es simple, neutral y estable, mayores serán las posibilidades de alcanzar los objetivos. Lamentablemente en Argentina, la falta de simplicidad y neutralidad invita a la evasión fiscal, en tanto que la falta de estabilidad dificulta la elaboración de planes a largo plazo. Además, debemos tener presente que los sistemas tributarios son la resultante de un proceso histórico con marchas y contramarchas, donde no siempre es posible garantizar el enfoque integral que requieren los postulados teóricos. Esto implica analizarlo desde una visión que contemple la realidad sociocultural, como lo son las economías informales que fueron creciendo en un contexto de inflación en alza creciente.

Este complejo proceso de articulación y generación de consensos políticos y sociales constituye el desafío más importante que deberán sortear el Poder Ejecutivo y el Congreso de la Nación en los próximos meses, y del cual dependerá el futuro de Argentina.

Un adecuado sistema tributario debe respetar y tener en cuenta las bases rectoras de la Constitución Nacional, estableciendo ciertos principios que deben observar los tributos:

  • Legalidad: todo tributo debe estar creado por una ley (Nullum tributum sine lege).
  • Igualdad: entre personas con similar capacidad contributiva.
  • Generalidad: los tributos deben abarcar las distintas formas de exteriorizar la capacidad contributiva y alcanzar íntegramente a las distintas personas y a los diferentes bienes.
  • No confiscatoriedad: deben garantizar la propiedad privada.
  • Proporcionalidad: en correspondencia con la capacidad contributiva.
  • Equidad: también llamado principio de justicia. Sintetiza a todos los demás principios tributarios.
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Lamentablemente en Argentina, la falta de simplicidad y neutralidad invita a la evasión fiscal, en tanto que la falta de estabilidad dificulta la elaboración de planes a largo plazo.
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Los tributos que más pesan en la recaudación de Argentina

El sistema tributario argentino se caracteriza por la preeminencia de los impuestos indirectos, con un esquema similar al de otros países latinoamericanos. Los principales rubros de recaudación son las contribuciones a la seguridad social, el Impuesto al Valor Agregado (IVA) y el Impuesto a las Ganancias.

En el año 2022, el IVA aportó el 29,18% de la recaudación, seguido por el Impuesto a las Ganancias, que significó el 23,59% del total. El podio fue completado por las contribuciones a la seguridad social, con el 20,76%. Esto quiere decir que el 73,53% de la recaudación de tributos nacionales se concentra en los tres tributos citados.

En el año 2022, el IVA aportó el 29,18% de la recaudación, seguido por el Impuesto a las Ganancias, que significó el 23,59% del total.

El esquema tributario refleja una mayor participación de los impuestos al consumo que de aquellos que recaen sobre los factores de la producción, que están más concentrados en las rentas del trabajo que en los ingresos de capital. El sesgo se ve acentuado por la existencia en las provincias del Impuesto a los Ingresos Brutos. Por su parte, el peso del Impuesto a la Renta recae principalmente en las personas jurídicas, con una menor incidencia relativa de ingresos de la renta personal.

A su vez, el carácter federal de nuestro país otorga potestades tributarias a las provincias. En el desglose, los recursos propios de las jurisdicciones representan el 7% del PBI y constituyen el 44,8% de los recursos provinciales totales. Desde el punto de vista de su composición, el impuesto provincial más relevante es Ingresos Brutos, que contribuye con el 76% de la recaudación total, seguido en importancia por el Impuesto de Sellos, que aporta el 8,6% de los recursos, mientras que los impuestos directos, como Inmobiliario y Automotor, sólo representan el 6,9% y 5,4% de la recaudación, respectivamente. Por su parte, la mayoría de los municipios recauda tasas por el uso de servicios que, en algunos casos, representan verdaderos impuestos.

La Constitución de 1994 dispuso en sus disposiciones transitorias que una nueva ley de coparticipación debía ser sancionada antes de finalizar 1996. Transcurrieron  27 años y continúa vigente la ley de coparticipación 23.548/88. No obstante, por decreto 206/2009 09, se crea el Fondo Federal Solidario, que se integra con el 30% de los Derechos de Exportación de soja y derivados, cuyo objetivo es financiar en provincias y municipios obras de infraestructura básica social.

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Los principales rubros de recaudación son las contribuciones a la seguridad social, el Impuesto al Valor Agregado (IVA) y el Impuesto a las Ganancias.
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Hacia la reforma tributaria integral: algunas consideraciones finales

No caben dudas de la imperiosa necesidad de una reforma tributaria integral que contemple toda la situación aquí analizada, que debe empezar por un trabajo en conjunto entre profesionales especialistas en impuestos, consejos profesionales de todo el país, cámaras empresariales y Diputados Nacionales. Dado la incidencia en la recaudación, es recomendable empezar reformando los principales impuestos nacionales, es decir, el IVA e Impuesto a las Ganancias. La reforma debe, a su vez,  contemplar una visión y trabajo mancomunado con las provincias a fin de modificar el Impuesto sobre los Ingresos Brutos.

Además, debe tender a la simplificación del sistema tributario nacional y de las provincias, previendo la creación de un Código Fiscal Nacional, contemplando la actualización de parámetros obsoletos en impuestos vigentes y con una cláusula de actualización permanente, como así también, la posibilidad de analizar una reorganización de la estructura interna de la Administración General de Ingresos Públicos (AFIP) y la creación de programas inteligentes antievasión; se trata de sentar las bases del sistema tributario para las próximas décadas, que no deberían estar aisladas de un acuerdo fiscal federal.

El derrotero de la reforma no está exento de dificultades, augurando un intenso debate sobre el perfil del nuevo sistema, y requiriendo de liderazgo político para armonizar principios y objetivos que, aunque loables, resultan muchas veces contrapuestos. “Cuando la ley y la moral se contradicen, el ciudadano se encuentra ante la cruel alternativa de perder la noción de moral o perder el respeto a la ley. Dos desgracias igualmente grandes entre las cuales es difícil elegir" (fragmento del libro “La ley”, de Frédéric Bastiat).

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